C.M. 07/12/2005 n. 2699

6. Immobili sottoposti a vincolo. La possibilità di sanatoria per le opere realizzate in aree sottoposte a vincolo è regolata dagli articoli 32 e 33 della legge n. 47 del 1985, nonchè dal comma 27 dell'art. 32 della legge n. 326 del 2003. L'art. 32 della legge n. 47 del 1985, come sostituito dall'art. 32, comma 43, della legge n. 326/2003, pone un principio di carattere generale in base al quale il rilascio della concessione in sanatoria per le opere realizzate su immobili sottoposti a vincolo è subordinato al parere favorevole delle amministrazioni preposte alla tutela del vincolo stesso. In particolare, il riformulato art. 32 della legge n. 47/1985 prevede per tutte le tipologie di vincolo che, decorso inutilmente il termine di centottanta giorni dalla data di ricevimento della richiesta di parere, si formi il silenzio-rifiuto (a differenza della precedente disciplina che prevedeva in alcuni casi il formarsi del «silenzio-assenso»). Al fine di accelerare la procedura di valutazione delle istanze volte al rilascio del parere suddetto e consentire la contestuale valutazione degli interessi coinvolti nella fattispecie, è prevista la convocazione di una conferenza di servizi da parte dell'ufficio comunale competente, secondo quanto previsto dal comma 6 dell'art. 20 del decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001. Il motivato dissenso in sede di conferenza di servizi espresso da una amministrazione preposta alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale (compresa la soprintendenza), alla tutela del patrimonio storico-artistico o alla tutela della salute, preclude il rilascio del titolo abilitativo edilizio in sanatoria. L'art. 33 della legge n. 47 del 1985, al quale fa rinvio l'art. 32, comma 27, della legge n. 326/2003, dispone che sono insuscettibili di sanatoria le opere realizzate abusivamente, quando siano in contrasto con i seguenti vincoli, sempre che questi comportino inedificabilità e siano stati imposti prima della esecuzione delle opere suddette

a) vincoli imposti da leggi statali e regionali nonchè dagli strumenti urbanistici a tutela di interessi storici, artistici, architettonici, archeologici, paesistici, ambientali ed idrogeologici

b) vincoli imposti da leggi statali o regionali a difesa delle coste marine, lacuali e fluviali

c) vincoli imposti a tutela degli interessi della difesa militare e della sicurezza interna

d) ogni altro vincolo che comporti l'inedificabilità delle aree. Il comma 2 del citato art. 33 prevede, inoltre, che siano escluse dalla sanato ria le opere realizzate su edifici ed immobili assoggettati a tutela dalla legge n. 1089/1939 (ora decreto legislativo 22/01/2004 n. 42, Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'art. 10 della legge 06/07/2002 n. 137) e che non siano compatibili con la legge medesima. Ulteriori ipotesi di insanabilità delle opere abusive realizzate in zone vincolate sono previste dal comma 27 dell'art. 32 della legge n. 326/2003 e, in particolare, dai punti d) ed e). In particolare, per quanto concerne la fattispecie di cui al punto d), perchè l'intervento posto in essere debba considerarsi non sanabile occorre la compresenza dei seguenti presupposti:

1) sussistenza di vincoli imposti sulla base di leggi statali e regionali a tutela degli interessi idrogeologici e delle falde acquifere, dei beni ambientali e paesistici, nonchè dei parchi e delle aree protette nazionali, regionali e provinciali;

2) anteriorità della imposizione del vincolo rispetto al compimento dell'abuso;

3) presenza di opere realizzate in assenza o in difformità del titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche ed alle prescrizioni degli strumenti urbanistici. Tale quadro di riferimento sembrerebbe consentire esclusivamente la sanatoria degli abusi meramente formali, cioè degli interventi di cui al suddetto punto d) del comma 27 ma realizzati in conformità alle norme urbanistiche ed alle prescrizioni degli strumenti urbanistici alla data di entrata in vigore del decreto legge n. 269/2003 (1° ottobre 2003). Tuttavia, la disposizione contenuta nel punto d) del citato comma 27 appare mitigata in presenza dei presupposti previsti dal comma 1, ultima parte, del novellato art. 32 della legge n. 47 del 1985, e cioè con riferimento a violazioni relative ad altezza, distacchi, cubatura, o superficie coperta che non eccedano il 2 per cento delle misure prescritte. Del pari deve ritenersi ammessa la sanatoria delle opere interne pur in contrasto con gli strumenti urbanistici in zone sottoposte a vincolo paesaggistico per le quali già non sussiste l'obbligo del previo nullaosta ambientale (cfr. art. 152 del decreto legislativo n. 490/1999 e, dal 1° maggio 2004, art. 149 del decreto legislativo 22/11/2004 n. 41 - Codice dei beni culturali e del paesaggio). Quanto al punto e) del comma 27, non sembra che possano sorgere dubbi interpretativi. La norma esclude la sanatoria per tutte le opere realizzate su immobili dichiarati monumento nazionale con provvedimenti aventi forza di legge o dichiarati di interesse particolarmente rilevante ai sensi degli articoli 6 e 7 del decreto legislativo n. 490/1999. Al di fuori dei casi suddetti, la sanatoria è ammissibile secondo il procedimento delineato dal riformulato art. 32 della legge n. 47 del 1985.

7. Esclusioni della sanatoria. Oltre ai casi di cui ai punti d) ed e) del comma 27 dell'art. 32, sono espressamente escluse dal condono le opere: non suscettibili di adeguamento antisismico ai sensi dell'ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri n. 3274/2003 pubblicata nel supplemento ordinario alla Gazzetta Ufficiale n. 105 dell'08/05/2003, che detta nuovi criteri di classificazione sismica del territorio nazionale, sulla base di quattro tipologie di zone; realizzate su aree pubbliche qualora non ne venga ordinata la messa in disponibilità a titolo oneroso; realizzate su aree boscate o su pascolo, i cui soprassuoli siano stati percorsi dal fuoco nell'ultimo decennio; realizzazione nei porti e nelle aree del demanio marittimo, lacuale e fluviale nonchè in terreni gravati da diritto di uso civico. E' altresì prevista un'ipotesi di esclusione soggettiva per le opere eseguite dal proprietario, o avente causa, condannato con sentenza definitiva per delitti di cui agli articoli 416-bis, 648-bis e 648-ter del codice penale o da terzi per suo conto.

8. Disposizioni per contrastare l'abusivismo edilizio. Oltre alle disposizioni relative al rilascio del titolo abilitativi in sanatoria, l'art. 32 contiene una serie di norme dirette a contrastare il fenomeno dell'abusivismo edilizio. Si citano le misure più importanti.

a) Demolizione opere abusive. Il comma 49-ter dell'art. 32 della legge n. 326/2003 aveva sostituito interamente l'art. 41 del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 06/06/2001 n. 380, configurando un nuovo ruolo del prefetto nell'ambito del procedimento di repressione dell'abusi-vismo edilizio. Il comma succitato, tuttavia, è stato dichiarato incostituzionale con la sentenza n. 196 del 2004. Pertanto, rivive il testo dell'art. 41 del decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001 nel contenuto vigente prima della sostituzione operata dal comma 49-ter dell'art. 32 della legge n. 326/2003. Al fine di sostenere l'attività di repressione dell'abusivismo edilizio, presso la Cassa depositi e prestiti è istituito un fondo di rotazione denominato «fondo per le demolizioni delle opere abusive» dotato del l'importo massimo di 50 milioni di euro per la concessione ai comuni e ai soggetti titolari dei poteri di cui all'art. 27, comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001 n. 380, di anticipazioni, senza interessi, sui costi relativi agli interventi di demolizione delle opere abusive anche disposti dall'autorità giudiziaria e per le spese giudiziarie, tecniche e amministrative connesse. Con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti del 23/07/2004 sono stabilite le modalità e condizioni per la restituzione al fondo stesso delle suddette anticipazioni.

b) Obblighi a carico delle aziende erogatrici di servizi pubblici. Oltre al divieto posto a carico delle aziende erogatrici di servizi pubblici di somministrare, sotto pena di nullità del contratto, le forniture ad immobili privi del titolo abilitativo già previsto dall'art. 45 della legge n. 47/1985 e recepito nell'art. 48 del testo unico dell'edilizia, il comma 49-quater dell'art. 32 pone a carico delle aziende erogatrici dei servizi pubblici e dei funzionari che stipulano i contratti di somministrazione, l'obbligo, puntualmente sanzionato, di comunicare al sindaco del comune ove è ubicato l'immobile le richieste di allaccio ai pubblici servizi con la contestuale indicazione del titolo abilitativo edilizio eventualmente anche in sanatoria. Al riguardo si chiarisce che il suddetto obbligo di comunicazione grava solo sul soggetto con il quale il richiedente stipula il contratto di somministrazione, indipendentemente da chi effettua materialmente l'allaccio. In considerazione delle diverse dimensioni e delle esigenze di carattere operativo ed amministrativo che caratterizzano l'attività dei vari enti locali, la frequenza e le modalità con cui effettuare la trasmissione al sindaco del comune in cui è ubicato l'immobile interessato dei dati indicati dall'art. 48 del decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001, può essere concordata direttamente dall'azienda erogatrice con l'ente locale. Deve essere comunque garantita al sindaco del comune interessato l'esatta conoscenza di tutti gli elementi indicati dalla suddetta disposizione. Con riferimento all'ambito di applicazione del termine «titoli abilitativi», contenuto nell'art. 32, comma 49-quater della legge n. 326/2003, è da ritenere che lo stesso si riferisca anche alle dichiarazioni di inizio di attività così come disciplinate dal capo III del decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001.

c) Incremento sanzioni pecuniarie per reati edilizi. Il comma 47 dell'art. 32 prevede per le sanzioni pecuniarie di cui all'art. 44 del decreto del Presidente della Repubblica 06/06/2001 n. 380, un incremento del cento per cento.

d) Scioglimento del consiglio comunale. Allo scopo di rafforzare l'obbligo dei comuni con più di mille abitanti di dotarsi degli strumenti di pianifi-cazione, il comma 7 dell'art. 32, modificando l'art. 141 del testo unico degli enti locali (decreto legislativo n. 267/2000) introduce una nuova causa di scioglimento dei consigli comunali prevedendo anche il relativo procedimento.

e) Interventi repressivi contro le opere abusive. L'art. 32, modificando una serie di norme del testo unico sull'edilizia, oltre al sopradetto incremento delle sanzioni pecuniarie, dispone l'incremento dei poteri repressivi delle autorità competenti. L'immediata demolizione delle opere edilizie abusive può ora essere disposta quando il dirigente comunale accerti non più soltanto l'inizio ma altresì l'esecuzione di opere abusive in tutti i casi di difformità delle stesse dalla normativa urbanistica o dalle prescrizioni degli strumenti di pianificazione. Per le opere abusive realizzate su immobili dichiarati monumento nazionale o soggetti a vincolo storico-artistico o su beni di interesse archeologico ovvero su immobili soggetti a vincolo paesistico con vincolo di inedificabilità assoluto, il potere di procedere alla demolizione è attribuito al soprintendente, su richiesta della regione, del comune o delle altre autorità preposte alla tutela, ovvero decorso il termine di centottanta giorni dall'accertamento dell'illecito, attraverso la nomina di un commissario ad acta o avvalendosi delle strutture tecnico-operative del Ministero della difesa. Con riguardo alla demolizione delle opere abusive realizzate in assenza di permesso di costruire, in totale difformità o con variazioni essenziali, com'è noto l'art. 31, comma 9, del testo unico sull'edilizia prevede che di tali opere il giudice penale, con sentenza di condanna per il reato di cui all'art. 44 dello stesso testo unico, ne ordina la demolizione se ancora non sia stata altrimenti eseguita. Si osserva, in merito, che la Corte di cassazione, III sez. penale, con recente sentenza n. 26105/2004 ha ritenuto legittimo un ordine di demolizione disposto dal giudice penale, pur in pendenza di un giudizio amministrativo promosso dall'interessato avverso il diniego di sanatoria emesso dal comune, e ciò in quanto non è stata ritenuta ottenibile nel giro di brevissimo tempo la decisione del giudice amministrativo.

Roma, 7 dicembre 2005 Il vice Ministro delle infrastrutture e dei trasporti Martinat